❚ 연구의 배경 및 목적
세계적으로 국립공원제도의 최초 탄생은 미국(1872.03.01) 옐로우스톤(Yellowstone) 지역에 지정⋅공포된 국립공원의 경우로 옐로우스톤 지역의 국립공원은 당시 미국이 개인의 능력에 따라 규제와 제한없이 땅을 소유할 수 있었던 풍토에서 특정 개인이나 단체의 소유가 아닌 제한적 이용조차 인정하지 않는 공공성이 강조된 공원을 지정했다는 측면에서 의의를 갖는다. 즉, 엄청난 투자가치가 있는 미개척지를 사유지화하지 않고 공공의 소유와 대중의 이용을 보장하기 위하여 200만에이커(8,991.39㎢, 남한면적의 10%에 해당)에 국립공원을 설정하여 즐거운 휴식공간으로 조성하였다는 면에서 최초의 국립공원 지정 의미와 이념을 구현한 사례로 인정되고 있다.
우리나라의 국립공원제도는 1967년 3월 ‘공원법’ 제정으로 처음 도입된 바 있으며, 1980년 공원법이 자연공원법과 도시공원법으로 분리되었고, 1987년에 국립공원관리체계를 지방자치단체 위임관리체제에서 국가 직접관리체제로 전환하기 위해 개정된 자연공원법의 틀이 현재에 이르고 있다. 현행법상 국립공원은 도립공원 및 군립공원과 함께 자연공원으로 정의되며, 자연공원의 지정면적은 국토의 7.84%(국립공원 6.6%, 도립공원 0.79%, 군립공원 0.45%)이며, 이 가운데 국립공원은 우리나라의 자연생태계나 자연 및 문화경관을 대표할 만한 지역을 대상으로 지정되고 있다. 우리나라 제1호 국립공원은 지리산국립공원(1967.12.29)이 해당되며, 현재 20개 국립공원이 지정․관리되고 있다.
국립공원은 환경보전에 따른 장기적인 공익가치가 매우 중요하여 국립공원이 가져다주는 녹색경제효과와 사회복지적 편익 외에도 우리나라 20개 국립공원이 해당 지역에 미치는 효과로 연간 2조 1,533억원(생산유발효과 연간 1조 2,592억원, 소득유발효과 6,246억원)의 경제적 파급효과와 2만명이 넘는 고용효과를 발휘하는 것으로 보도된 바 있다.
그럼에도 불구하고 국립공원은 넓은 면적에 광활하게 지정된다는 측면에서 지역사회 발전의 장애요인으로 인식되고 있어 공원 해제와 관련된 민원이 지속적으로 발생되고 있다. 민간부문의 경우는 공원구역내 거주하는 주민의 불편사항을 해소하여 공원내외에 거주하는 주민간 동등한 생활환경의 보장 요구이며, 공공부문의 경우는 국립공원의 지정비율이 당해 기초자치단체 행정구역의 30%이상에 달하는 높은 비중인 경우는 공원에 미 포함된 당해 행정구역내에서 적절한 개발 가용지를 탐색하는 것이 용이하지 못하다는 점과 민간부문의 요구를 포함한 당해 행정구역내 민원을 접수하고 환경부 내지 국립공원관리공단에 전달해야 하는 창구역할을 하며, 민원의 타켓기관이 되어버리는 경우도 비일비재하다.
금번 2010년 12월 해제․결정된 국립공원 해제지역의 경우도 매 10년마다 국립공원의 조정에 따라 이루어진 것이다. 우리나라 국립공원의 지정과 해제 제도는 관련법인 ‘자연공원법’에 근거하여 단계적인 구역조정 메카니즘을 갖추고 있음에도 불구하고 해결은 쉽지 않아 일부지역의 경우 지정 외에 해제에 따른 지속적인 민원발생 문제 등을 안고 있다.
따라서 본 연구는 국립공원 해제지역을 대상으로 한 관리방안을 제안함에 있어 다음과 같은 착안사항에 의해 추진되었다.
첫째, 국립공원 지정해제 등의 구역조정 전 운영과 관리 주체인 정부 양 부처(환경부, 국토해양부)가 사전에 준비해야 할 법적인 장치의 마련 필요성이 분명함에도 불구하고 후속 도시관리계획에서 제대로 담을 수 있는 가이드라인이 없다는 점에서 이다.
둘째, 국립공원이 지정되어 있을 당시에는 전라북도 및 당해 기초자치단체가 직접적 민원대상 기관에 미 해당되나 해제이후에는 제반 문제점에 대한 개선과 요구가 직접적으로 당해 기초(또는 광역)자치단체에 귀결된다는 측면에서 민원의 대상이 환경부(국립공원관리공단)에서 (기초)자체단체로 바뀌는 양상에 처하게 되어 철저한 관리방안 모색이 필요하다는 점에서 이다.
착안사항을 더욱 구체화하기 위한 분석과정과 연구결과를 토대로 효율적 관리방안의 제안을 위한 연구목적과 기대효과를 제시하면 다음과 같다.
첫째, 국립공원 해제지역을 대상으로 한 도시관리계획 변경 추진시 현행법에서 수용하지 못하는 각종의 문제에 대해 해제지역의 계획적 관리를 위한 법적 장치 정비 필요성을 제시한다. 사례를 중심으로 제시된 내용은 환경부가 국립공원 해제시 국토해양부 등 관련 부처 협의시 국립공원 해제를 위한 사후적 관리방안을 사전에 강구하도록 하는데 목적이 있으며, 관련 법 정비 제안을 통해 효율적인 국립공원 관리가 이루어질 수 있도록 한다.
둘째, 국립공원의 지정면적과 해제지역 면적이 당해 기초자치단체 면적 대비 비중이 높을수록 해제지역을 지역의 성장자원으로 활용할 수 있기를 기대한다. 그러나 자치단체는 법으로 정해진 후속 법적 프로세스 준용 외에 별도의 노력과 내부절차를 강구하지 못하고 있다. 즉, 국립공원 해제지역을 대상으로 한 계획적 관리가 당해 기초(또는 광역)자치단체 및 국가계획에 의해 전략적 활용이 필요한 지역에 대해서는 공익적 차원에서 활용이 가능하도록 도시관리계획변경 전 효율적 관리방안을 신속하면서도 단계적으로 사전에 강구하지 못하고 있으므로 본 연구결과가 관련 후속 행정절차에 활용되도록 하는데 있다.
특히, 전국 국립공원가운데 매우 높은 경제유발효과를 발휘하고 있고, 지난해 4월 방조제 개통이후 탐방객이 연간 132%나 급증(2010.4∼2011.4)하고 여행비용도 증가하면서 지역경제 유발효과가 가장 큰 것으로 분석된 변산반도국립공원의 경우는 해제지역의 공익적 토지이용 방안을 모색함으로써 난개발방지는 물론 전라북도 및 부안군의 발전을 위해 주요 거점지역으로 활용되도록 사전조치가 필요한 공원해제 규모를 가진 지역이며 새만금의 주변 여건 등을 고려할 때 사전적 활용방안이 타 국립공원에 우선해서 필요하다.
셋째, 금번 국립공원 해제가 어느 정도 해제요건에 부합되는 타당성에 입각하여 진행되었음에도 불구하고 미 해제된 지역을 대상으로 추가적인 해제 당위성을 포함한 관련제도의 개선과 관리방안을 제안하고자 한다.
본 연구의 궁극적 목적은 전라북도에 분포되어 있는 4개의 국립공원을 자원화하는데 있어 기존의 방식과 같이 공원으로 지정되어 있는 공간의 집단시설지구 지정 등의 활용방안 위주의 정책에서 해제된 지역을 자원화할 수 있도록 하는 사전적 연구가 필요함을 환기시키고, 자연공원 해제시 중앙정부 및 지방정부(광역 및 기초자치단체)차원에서 해제 전⋅후 선행되어야 할 정책적 준비사항을 강조하는데 있다.
11PR15_11JU14_국립공원 해제지역 관리방안 연구_이창현.pdf
